АЙРЕКС - О так называемой экологической функции государства в современных экологических отношениях

/ / / / / О так называемой экологической функции государства в современных экологических отношениях

О так называемой экологической функции государства в современных экологических отношениях

А. Мухамет-Ирекле,
кандидат юридических наук,
докторант Российской Академии
Государственной Службы
при Президенте Российской Федерации

Судя по ряду публикаций последнего времени в ряде центральных изданий - к примеру, во всероссийской газете "Спасение", в рубрике "Экологическое право", в обществе постоянно присутствует озабоченность в отношении экологических проблем. Авторы выступают с разных позиций, однако объединяет их нечто общее. Думается, всех авторов, без исключения, волнует проблема реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду. Это, а также то, что среди прочего подвергнуты критике как экологическое право, так и государство, делает необходимым участие в дискуссии самих юристов. Хотелось бы думать, что признанные авторитеты в области экологического права также выскажутся по этой проблеме. Мнение специалистов и ценно тем, что в нем видятся нюансы, позволяющие разглядеть суть явлений. Представляется, что если в российском экологическом праве и есть проблемы, то отнюдь не те, о которых говорится в последних статьях по данной проблематике (см. "Спасение". 2001. N 41. С. 1, 4.; N 42. С. 3.).

С юридической точки зрения неразрешимых вопросов, поставленных в тех статьях, не существует. Бросается в глаза то, что почем зря критикуются экологическое право и российское государство. Оставить без комментариев вопрос обоснованности такой огульной критики нельзя, так как он уводит в сторону благие намерения и усилия общественности по улучшению всей экологической ситуации в стране. Однако даже в пылу дискуссии не следует зря обрушиваться на право и государство! Поверьте, пишу об этом исключительно в целях предупреждения общественности, которая по привычке ждет исполнения от государства так называемой экологической функции и которую автор далее будет подвигать к осознанию иной роли как своей, так и государства в современных экологических отношениях. Словом, есть смысл, в том числе на примере водного законодательства, показать иную проблему - современного понимания так называемой экологической функции государства. Данная проблема имеет непосредственное значение как для общественности, так и для органов государства. Представляется, что она обусловлена, среди прочего, советскими традициями в российском экологическом праве (к примеру, гиперболизация как охранительной роли государственной собственности на природные объекты, так и права пользования природными объектами, возложение на государство экологической ответственности и т. д.). В свое время советское государство, установив государственную собственность на природные объекты (изъяв их из гражданско-правового оборота), тем самым декларировало намерение сохранять и приумножать общее достояние, каковым являются все природные объекты. Однако удовлетворение индивидуальных потребностей и в общественном производстве, и в личном потреблении происходило через правомочие пользования этими объектами - общим достоянием. Значит, с экономической и юридической точки зрения, государственная собственность не может быть охранительной панацеей для природных объектов. Основополагающим было и остается осуществление правомочия пользования (чужой собственностью!), при реализации которого в материальном производстве за счет потребления, вернее, уничтожения ресурсов природных объектов, создается реальный прибавочный продукт.

В этой связи надо сказать, что по научной логике следует разделять между собой отношения потребления ресурсов природных объектов и отношения пользования природными объектами. Потребление ресурсов природных объектов - это имущественные отношения, при которых сам субъект пользования этими объектами удовлетворяет свой, чисто индивидуальный, интерес за счет уничтожения части общего достояния. Кроме того, следует различать разное содержание терминов "природный объект" и "ресурс - часть природного объекта, изъятая из состава общего посредством человеческого труда".

К сожалению, этого не делает и российское законодательство (к примеру, статьи 9, 36 и 72 Конституции России - водные ресурсы; а статья 5 Водного кодекса России определяет уже водный объект в качестве объекта водных отношений). Это важно, так как имущественный аспект влияет на выбор способов правового регулирования и т. д. Наглядной иллюстрацией практического значения вышесказанного является следующий пример. Печальный опыт СССР по передаче в пользование земель показывает, что даже знаменитые на весь мир российские черноземы с их неисчерпаемым для настоящего хозяина плодородием в результате деградировали. Пользование землями возможно при использовании ее только в качестве пространственного базиса для размещения чего-либо временного. В остальных других случаях происходит уничтожение ее ресурса - плодородия и частное присвоение прибавочного продукта (урожая). В свете сказанного может показаться парадоксальным утверждение, что, в основном, советское экологическое законодательство было внутренне связанным и логичным, несмотря на приведенные примеры о различиях в содержании общественных отношений пользования природными объектами и потребления ресурсов природных объектов. Думается, все дело в том, что в обществе "ассоциированных производителей", коим представлялся социализм, объективно не было необходимости разделять отношения пользования объектами и потребления их ресурсов как принципиально различные. При монополии государственной собственности практически на все в общественном производстве прибавочный продукт, в большинстве своем, присваивался всем обществом (распределялся через общественные фонды потребления). Соответственно этому и все издержки общественного производства, в том числе и деградация природы, одновременно относились на всех членов общества и т. д.

Следует без обиняков сказать, что с закреплением права частной собственности (в статье 8 и т. д. Конституции России 1993 г.) само содержание современных общественных отношений изменилось. Следовательно, нюанс современных экологических проблем в том, что природные объекты одновременно являются основой жизни и деятельности народов (неким общим достоянием всех народов России) и естественным средством производства и предметами труда. В отношениях использования природных объектов главное то, что прибавочный продукт в общественном производстве создается посредством уничтожения части общего достояния - природных объектов и затем, на законном основании, частным образом присваивается. Дополнительно к этому, и в отношениях охраны природных объектов природопользователь "снимает сливки" во второй раз, когда в целях своей экономии отходы производства сбрасывает в окружающую среду и т. д. Здесь заключено глубокое противоречие современного природопользования - между общественным характером собственности на природные объекты и частной формой присвоения прибавочного продукта, полученного в общественном производстве за счет уничтожения части общего достояния. При этом социальная поддержка населения по всем направлениям со стороны государства сокращается; уровень жизни в разных субъектах России существенно различается и зависит, в основном, от степени приближенности к сырьевым запасам и т. д. Как следствие, катастрофичное сокращение и уровня доходов (в 1996 г. в России было 20 % населения, которое имело доходы ниже прожиточного минимума в среднем на душу населения) /1/, и средней продолжительности жизни россиян /2/. Следует сказать, что кроме указанных субъективных причин, вызванных некритическим копированием советского права, и в самом механизме действия экологического права есть объективные трудности.

Специфика экологической юридической конструкции состоит в том, что центр ее тяжести находится в обязанности - чтобы человек жил в условиях благоприятной окружающей среды, необходимо, чтобы кто-то другой соблюдал юридическую обязанность не загрязнять ее. Для удовлетворения своего права на благоприятную окружающую среду человеку (лицу управомоченному) необходимо ждать исполнения юридической обязанности от обязанного лица. В нашем случае, от природопользователя. На практике же реализация прав на благоприятную окружающую среду, в конечном итоге, зависит от добросовестного исполнения юридической обязанности со стороны, как ни странно, не природопользователя, а государства. Последний, в силу экономических законов, заложенных в самом процессе материального производства (к примеру, получение большего количества прибавочного продукта меньшими затратами), объективно не расположен к правомерному (экономически затратному!) поведению в экологических отношениях. Ни для кого не секрет, что сегодня для него, к примеру, сброс в водные объекты сточных вод, являющихся на самом деле жидкими отходами, выгоднее строительства дорогостоящих очистных сооружений и т. д. Теоретически это выглядит примерно так. Есть обязывающая норма права, к примеру, содержащаяся в статье 92 Водного кодекса России - водопользователи обязаны: рационально использовать водные объекты, соблюдать условия и требования, установленные в лицензии на водопользование. Затем следует некое правоотношение, в котором водопользователь несет общую юридическую обязанность, в соответствии со статьей 36 Конституции России, не наносить ущерба окружающей среде. Общество же, в свою очередь, имеет право на благоприятную окружающую среду (статья 42 Конституции России). Практически завершается все реализацией права, только не в таких желанных формах, как "исполнение юридических обязанностей" или "соблюдение запретов" со стороны водопользователя, а в виде "применения предусмотренных мер юридической ответственности" со стороны органов государства. К сожалению, на практике это бывает не всегда, так как водопользователь еще и "кормилец" государства. Таким образом, согласно описанной природе механизма действия права, вдобавок к тому, что водопользователь соблюдать и исполнять требования водного законодательства, в силу экономических законов, как говорится, не склонен, так еще и само общество не должно мешать ему осуществлять неправомерные действия. Почему? Это предопределено самой природой права пользования водными объектами (другого советского охранительного института в природопользовании), которое есть вещное право. Напомним, что вещное право, обеспечивает удовлетворение интересов управомоченного лица (водопользователя) путем непосредственного воздействия на вещь, которая находится в сфере его господства, поведение же обязанных лиц (общества) состоит в том, чтобы не препятствовать управомоченному лицу совершать действия по осуществлению своего права и т. д.

Думается, что даже если органы государства начнут работать как положено, то и в этом случае будут проблемы с обеспечением права людей на благоприятную окружающую среду. Почему? Дело в том, что в экологическом законодательстве содержание состава экологического правонарушения до сих пор определялось как материальное. Значит, юридическая ответственность практически могла наступить только после нанесения ущерба окружающей среде.

Этим самым превентивный потенциал юридической ответственности был сведен на нет, так как сегодня нет устраивающих всех способов расчета экологического вреда и реально может быть возмещен экономический (прямой) ущерб, рассчитанный лишь по результатам ликвидации экологического бедствия. В итоге можно утверждать, что сегодня государство является квазисубъектом экологических отношений, то есть несет юридическую обязанность в водных отношениях только в силу того, что уже в качестве власти не может обеспечить публичный порядок в частных правоотношениях между людьми и предпринимателями, которые реализуют свои естественные права. Именно так, право на предпринимательскую деятельность посредством природных объектов следует относить к естественным правам человека. Нет никаких оснований считать, что природа человека - охотника на мамонтов и человека - предпринимателя как-то изменилась. Он таким образом реализует право на жизнь, обеспечивая себя и свою цивилизацию. Из чего следует, что сама природа экологических отношений частноправовая. Указанное предполагает и обратную сторону - субъекты экологических отношений также самостоятельно должны защищать свои права.

Государство и право лишь обеспечивают нормальное функционирование общественных отношений в этой сфере, при этом должны защищать менее сильного - общество от диктата природопользователей и т. д. Все сказанное не может не поставить на повестку дня вопрос о социальном аспекте природопользования. Общество, создавая государство как инструмент социального мира, конституирует некие основополагающие принципы, закрепляет их в позитивном праве. К сожалению, в России, в которой все общественное производство основано на использовании природного потенциала, этого нет. Дает ли это основание рассматривать ее Конституцию как Основной Закон олигархического государства? Сегодня в России катастрофически низкие уровни доходов и средней продолжительности жизни россиян; государство от безденежья вынуждено сворачивать объемы социальной помощи пенсионерам и детям; обогащение отдельных лиц происходит от хищнического пользования общим достоянием - и т. д. Может быть, прав был Адам Смит, который говорил, что великие народы беднеют в результате расточительности и неблагоразумия государственной власти? В России кроме традиционно социально уязвимых групп (дети, инвалиды, пенсионеры, одинокие матери), в категорию бедных попали новые большие группы работающих граждан, которые своим трудом должны и способны самостоятельно обеспечить необходимый уровень благосостояния, к примеру, работники бюджетной сферы, в том числе сами госчиновники.

Простите, но поистине, как говорится, бог шельму метит. Следовательно, сама Конституция России как демократического федеративного правового и социального государства должна реально обеспечить своим гражданам не просто минимальный прожиточный уровень, рассчитанный на уровне человека как биологического существа, а жизненный уровень (равный во всех субъектах России), достойный "человека разумного" - включающий в себя образование, культуру, спорт и, естественно, полноценное питание. И все это на основе такого природопользования, при котором в частном порядке может быть присвоена только созданная трудом часть прибавочного продукта, а так называемая природная рента /3/ должна возвращаться обществу на социальные нужды россиян. К сожалению, сегодня социальный аспект экологических отношений не отнесен к предмету конституционного права, что обеспечивало бы в законодательстве реализацию достойного уровня жизни всех россиян за счет природной ренты. Конкретно-историческая задача российского государства, после тотальной приватизации национального достояния, коими являются сырьедобывающие отрасли бывшей советской экономики (нефтедобывающая, газовая и т. д.), в условиях рыночной экономики (каждый за себя) состоит в том, чтобы обеспечить и достойный социальный уровень жизни своих граждан в равной мере во всех субъектах России на основе полного сбора платежей от природопользования, и восстановление нарушенной окружающей среды за счет природопользователей. Природа экологического вреда такова, что его можно только компенсировать, да и то лишь частично - то, что уже проявилось. Известно также, что ряд превентивных мер дает гарантированную надежду на сохранении здоровья человека в трудных условиях. К примеру, полноценное питание, профилактика заболеваний и т. д. Разве обделенное российское население может себе это позволить?

Сегодня у государства и у природопользователей, как говорится, разные карманы. Если последние весь прибавочный продукт кладут себе в карман, то почему государство из бюджетных средств (вновь за счет людей) должно восстанавливать нарушенную ими окружающую среду и отвечать за причиненный не им экологический вред? Значит, в прежнем, советском понимании у российского государства сегодня экологической функции как таковой не осталось. Государство более не занимается хозяйственной деятельностью, непосредственно не наносит экологический вред и т. д. Оно является лишь властью, которая становится ответственной за экологический вред только опосредствовано, из-за бездействия своих органов и их должностных лиц. В этих условиях очень большое значение приобретает эффективное правоприменение законодательства органами государства. Здесь хотелось бы отметить одну из публикаций в "Спасении" - о подмосковных свалках (Спасение. ? 42. 2001. С. 3.). Искренняя боль за свой край, видимо, питает те эмоции, которые высказаны в адрес российского государства. Думается, в этом сыграло свою роль и недопонимание места как общества, так и государства в экологических отношениях сегодня. Ежели мы все чуть более, чем десять лет назад протестовали против этатизма, за свободу отдельной личности, выступали за частную собственность и т. д., то почему добившись их, требуем от государства исполнения им экологической функции? Где логика? Защита частных прав - дело самих субъектов!

Как говорили древние - законы писаны для бодрствующих. Другими словами, лозунгом дня для общественности могло бы стать классическое: спасение утопающих - дело рук самих утопающих! Подсластим эту горькую пилюлю и скажем, что в действующем законодательстве достаточно юридических средств для защиты частных прав в экологической сфере. Возможное категорическое возражение против такого, именно правового, способа разрешения экологических проблем - что, дескать, правды таким образом не добиться и т. д., может быть как поддержано, так и опровергнуто. Может быть поддержано, если продолжать твердить, что такой важный этап реализации права как применение есть исключительная прерогатива органов государства. И может быть подвергнуто сомнению, если рассматривать теоретическую конструкцию "использование как применение права" в частноправовых отношениях.

Если угодно, применение права состоит из правосудия (самими субъектами частных отношений) и исполнительного производства (органами государства и только в случае обращения за исполнением постановленного самими субъектами решения). Однако это уже предмет отдельного большого разговора об экологическом третейском суде в рамках рынка прав на природопользование в конкретном водном бассейне. Более ни слова в отход от темы статьи... В этой связи, надо добавить, что сам огульный подход к критике государства малоэффективен. Может быть, критика эта была бы более эффективной, если бы в той статье были указаны конкретные органы государства и их должностные лица, выявлена их противоправная роль и т.д. Тогда бы, чтобы устоять, сама система отторгла бы, как говорится, от своей теплой груди запятнавших себя нерадивых должностных лиц. Гласность имеет большую силу, и публикация на страницах популярного издания возымела бы действие. Позвольте не присоединяться к такого рода огульной критике государства как общественного института.

Возвращаясь к теме, скажем, что бездействие органов государства и его должностных лиц в экологической сфере можно показать на следующем конкретном примере. В соответствии с постановлением Правительства России от 25 сентября 2000 г. ? 726 о Положении о Министерстве природных ресурсов России, оно, среди прочего, является специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда. Изучение его отчетов /4/ и нормативных документов оставляет удручающее впечатление. Некомпетентность, проявленная в так называемом "нормативном" документе /5/ МПР России - "Методических указаниях по привлечению к административной ответственности за нарушение водного законодательства и законодательства о недрах Российской Федерации", повлекла за собой позорное правоприменение.

К примеру, после принятия Федерального Закона ? 119-ФЗ "Об исполнительном производстве", согласно статьи 7 которого постановления должностных лиц органов госводконтроля отнесены к числу исполнительных документов, должно быть стыдно ежегодно писать в отчетах МПР России за 1999/2000 гг. о 0,24 % и 0,5 % реально взысканных штрафов! В 2000 г. взыскано лишь 0,6 млн. рублей из 120 млн. рублей наложенных штрафов. Анализ отчета за 1999 г. (как наиболее полный из опубликованных) обнаруживает и другие проблемы. Так, если приведены цифры о количестве так называемых нарушений водного законодательства (для удобства округлим) - 24 тыс., то почему предписаний по нарушениям выдано больше - 26,7 тыс.? Значит, для нарушителей обязательность выданных предписаний является декларативной (приходилось их повторять)? Далее, если следовать установкам юридической науки, действенность диспозиции правовой нормы обеспечивается ее санкцией. Почему же тогда столь велика разница между количеством нарушений и общим числом принятых мер (22 тыс.)? В отчетах сказано, что количество штрафов составила 1,6 тыс.; количество дел, переданных в прокуратуру и суд - 0,3 тыс. Итого (ориентировочно) - только в 2-х тыс. случаях применялись меры юридической ответственности и 22 тыс. раз - вообще не применялись. Думать, что, мол, нарушители были только предупреждены - не приходится. В соответствии со статьей 24 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, предупреждение является самостоятельным видом административного взыскания, которое, в соответствии со статьями 47, 57-60 Кодекса, не может быть применено к нарушителям водного законодательства, так как не предусмотрено. К слову сказать, указанные выше "Методические указания..." МПР России так не считают и "разрешают" выносить предупреждение и т. д. Проявления некомпетентности руководящих органов госконтроля видны и в формах единого отчета о результатах осуществления государственного контроля. В свете сказанного, вообще непонятно почему в отчетах за 1999/2000 гг. к числу нарушений водного законодательства относились составы, не предусмотренные в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях и в Уголовном кодексе России.

Если даже предположить, что начальники органов госконтроля не владели минимумом юридических знаний, то в 2001 г. уже приходится думать, что они не знают и специфики объекта своей охраны. В утвержденной приказом МПР России от 5 июля 2001 г. ? 535 форме единого отчета о результатах осуществления государственного контроля напрочь забыто, что водные объекты являются объектами комплексного использования; что использование водных объектов для рыбного хозяйства является преимущественным после питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения и т. д. Кстати, в составе Министерства был создан целый Департамент государственного контроля, который таковым не стал. Наряду с объединением в своем составе должностных лиц "отраслевых" государственных (водного, геологического, лесного и экологического) контролей, он, насколько известно, даже не имеет своей нормативной правовой базы как органа единого государственного контроля. Как говорится, количество не перешло в качество. Как итог - низкая эффективность правоприменения, в том числе и в водных отношениях. Судите сами - органами госконтроля в 2000 г. было взыскано всего лишь 1,3 млн. рублей из 250 млн. (наложено штрафов на сумму 120 млн. рублей; предъявлено исков на взыскание 130 млн. рублей). Эта сумма (при должной работе!) может быть сопоставима с суммой, предусмотренной на 2002 г. проектом федерального бюджета на финансирование мероприятий по регулированию, использованию и охране водных ресурсов - 666 млн. рублей. Прав классик, сказавший, что бюрократия считает самое себя конечной целью государства. Делая свои "формальные" цели своим содержанием, она всюду вступает в конфликт с "реальными" целями. Она вынуждена поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание - за нечто формальное /6/. Может быть, если бы МПР России не нарушало законодательство о госслужбе в части не проведения конкурсов на замещение госдолжностей, то авторы описанных художеств не перемещались бы по руководящим должностям. Это говорится для того, чтобы отделить от нерадивых начальников госконтроля массу зависимых от них рядовых исполнителей, которых ввели в заблуждение, в том числе и поминаемые "Методические указания..." МПР России, кои разработаны руководящими чиновниками госконтроля и Комитета по экологии Госдумы. Что печально, согласно плану НИР МПР России на 2000 г. (за бюджетные деньги?).

Складывается впечатление, что до рядовых госслужащих в территориальных органах МПР России не доводят их реальные задачи, и те, соответственно, недопонимают свою роль и место в современных экологических отношениях. Хотя имеются и положительные моменты - например, руководство госконтроля КПР по Тульской области имеет намерение довести до государственной регистрации нормативные акты своего субъекта России по вопросам развития института внештатных инспекторов и т. д. В условиях перманентной реорганизации органов МПР России рядовым работникам как воздух необходимы простые и ясные директивы на ближайшее время, что весьма эффективно и в психологическом плане. Как говорил великий Эйнштейн - я люблю колоть дрова, потому что сразу виден результат. Может быть, в свете сказанного, необходимо видеть основной задачей органов государства осуществление контроля за водопользованием. Как ни парадоксально, сегодня акцент на контроле за охраной природы вреден делу истинной охраны прав людей - остановить производство нельзя. В условиях, когда провозглашаются экологически экстремистские цели, дополнительно ко всему происходит и профанация действующего законодательства. В других конкретно-исторических условиях, думается, содержание задач государства в экологических отношениях будет иным. Сегодня актуальными являются вопросы определения истинной налогооблагаемой базы природоресурсных платежей, применения мер юридической ответственности за правонарушения в этой сфере, возложения юридической обязанности охраны природы на природопользователя (за его счет) и т. д. Все силы на пополнение бюджета, могущего быть направленного на решение социальных вопросов жизни россиян! Чем не лозунг дня для специально уполномоченных органов государства?

Использованная литература:

Страновые профили. Обзор прогресса, достигнутого после КОСР - июнь 1992 г. // М.: "Экопресс-ЗМ", 1997. С. 8.

Материалы Всероссийского съезда по охране природы (3-5 июня 1995 г., Москва). // М.: РЭФИА, АО "Прибой", 1995. С. 69-70.

Экономика природопользования: судьба невостребованной теории // Природно-ресурсные ведомости. 1999. ? 11. С. 3. и т. д.

Информация о работе органов государственного контроля за использованием и охраной водных объектов МПР России. // М., 2000. С. 137-141, а также Результаты работы Министерства природных ресурсов Российской Федерации за 2000 г. и задачи на 2001 г. М., 2001. С. 46.

Методические указания по привлечению к административной ответственности за нарушение водного законодательства и законодательства о недрах Российской Федерации. // М., МПР России, 2000. 46 с.