«Полемика», выпуск 4 В. А. Черников. Неравный брак Владимир Фесенко. Этнорегиональное измерение украинской политики С. Л. Пышкин. Уроки молдавского К. В. Коростелина. Анализ социально-психологических особенностей...

Неравный брак

"Лед тронулся, господа присяжные заседатели, командовать парадом...",-помните?. Эта нашумевшая в свое время фраза Остапа Бендера кажется мне подходящим началом для статьи о местном самоуправлении в нашем многострадальном Отечестве. Она актуальна не только тем, что лед, долгое время сковывавший местное самоуправление, действительно, тронулся и не только тем, что исконно российские названия, типа "дума", "староста", "голова" возвращаются в нашу жизнь.

Не менее актуальным остается и вопрос - а кто командует парадом? Вопрос далеко не праздный, если мы всерьез хотим приступить к созданию цивилизованного, демократического государства на одной шестой части суши.

Итак, два года назад впервые за последние шесть десятилетий российское законодательство заговорило о местном самоуправлении, как о субъекте права, впервые встал вопрос о независимости местного самоуправления от государства. Однако, робкие попытки осуществить реформу местного самоуправления на практике натолкнулись на мощное сопротивление целого ряда государственных институтов, и, что гораздо более печально, на полное непонимание роли местного самоуправления со стороны большинства политических партий и движений, называющих себя демократическими.

Спор о том, кто на деле является носителем власти в демократическом государстве ничего общего не имеет с известным спором о курице и яйце. И действительно - если мы вспомним буквальный перевод слова "демократия", мы тут же получим ответ на мучающий законодателей вопрос. Демократия - это власть народа. Проще не придумаешь. Однако, при внешней простоте и привлекательности перевода, остается не решенной проблема: а каким образом народ может осуществлять эту власть?

Есть, по-крайней мере, две противоположных точки зрения, претендующие на исчерпывающее решение проблемы.

Первая говорит о том, что достаточно всенародно избрать высшие органы государственной власти, предоставив таким образом гражданам реализовать свое право на власть, и проблема народовластия будет решена. Мудрые руководители государства, облеченные доверием народа ответственно и принципиально организуют жизнь на всех уровнях управления (сильно искаженным вариантом этого случая является диктатура личности). Вторая предлагает вообще отказаться от принципа государственного управления и избирать на все уровни власти как можно больше граждан, которые будут осуществлять власть непосредственно, и, не являясь государственными чиновниками, смогут устроить жизнь общества в интересах его членов (сильно искаженным вариантом этого случая является диктатура народной партии, приводящая, в итоге, опять к диктатуре личности).

И та и другая точка зрения предполагают, что система органов власти на всей территории страны должна быть однородной и единообразной. В первом случае это назначаемые сверху государственные чиновники, во втором - всепроникающие Советы.

Оба эти варианта до боли быстро сливаются в один, имя которому тоталитарное государство. Каков же выход из этой ситуации? Выход достаточно ясно обозначился в последнее время. Основным тезисом здесь является определение различной природы государства и местного самоуправления, что определяет и необходимость четкого разделения сфер их компетенции.

И действительно, если местное самоуправление действует, прежде всего, в интересах отдельного гражданина и лишь постольку, поскольку в интересах государства. то государственная власть, прежде всего, действует в интересах государства.

Необходимость государственного регулирования возникает только тогда, когда есть соответствующие субъекты, отношения между которыми должны быть урегулированы. Бессмысленно и расточительно государству заниматься урегулированием отношений между отдельными гражданами. Это задача местного самоуправления. То же, что не может быть решено местным самоуправлением самостоятельно подлежит государственному регулирования.

Но точно так же, как в Конституции мы стараемся закрепить права и свободы гражданина, признавая их приоритет перед правами государства, мы должны закрепить права и свободы местного самоуправления, которое является базовым уровнем реализации прав и свобод гражданина.

Таким образом, можно сделать вывод, что демократическое общество предполагает равноправное сосуществование государства и местного самоуправления. Важнейшей задачей при этом является установление разумного баланса в их взаимоотношениях. Каким же образом мы могли бы этого достичь в нашем Отечестве? Речь об этом пойдет в следующей публикации.

Прежде всего, необходимо выяснить границы деятельности государственной власти и местного самоуправления в нашей стране и определить территорию их взаимодействия (взаимопрониконовения). До недавнего времени проблема решалась до смешного просто - все местные и центральные Советы и их исполкомы являлись органами государственной власти и управления, вся собственность была государственной (синоним общественной), все финансы распределялись правительством под мудрым руководством коммунистической партии. Местного самоуправления, как такового, не существовало, и в рамках государственной границы власть государства была (да простит нам читатель этот каламбур) практически безграничной. Термин "местный" употреблялся в отношении любой власти, которая не сидела в Московских кабинетах.

После того, как сначала в СССР, а затем и в России был провозглашен курс на демократизацию общества, в высших эшелонах власти впервые за несколько последних десятилетий вспомнили о местном самоуправлении. А вспомнив были вынуждены признать за ним и некоторую автономию в области финансов, собственности и земли. То есть в общественном устройстве России появилось два равных перед законом субъекта -государственная власть и местное самоуправление. Ой, как не по сердцу пришлось это государственному аппарату! Уж очень обидно было, что командовать парадом будет закон, а не "мудрый" чиновник из министерства или не председатель Верховного Совета. Вот тут-то, как говорил известный персонаж из сказки "Алиса в стране чудес", и началась путаница.

В законах ВС и постановлениях Правительства перемешались местные органы власти (края, области) с местным самоуправлением (районы, города, села), органы государственного управления с исполнительными органами местного самоуправления, государственная собственность с муниципальной и многое-многое другое.

Кроме всего прочего местное самоуправление представляло из себя многослойный пирог, каждый слой которого претендовал на то, чтобы его не только пекли, но и ели отдельно. Так в районе действовали одновременно районный Совет и администрация, городские Советы и администрации, сельские Советы и администрации, а в ряде случаев еще и районные в городе Советы и администрации. В городах с районным делением существовали городской Совет и администрация, районные Советы и администрации, сельские Советы и администрации, расположенные в черте города. Все эти органы власти и управления по закону обладали равным правом на самостоятельный бюджет, собственность, землю, могли издавать нормативные акты и принимать решения, обязательные для исполнения всеми предприятиями и гражданами, расположенными на их территории. Несложно понять, что такая куча-мала нуждалась в сортировке и упорядочении.

По всей стране пошли эксперименты то с ликвидацией городских в районах советов и администраций, то с ликвидацией районных в городах советов и администраций,- эксперименты, которые так и не привели к зримому результату.

Главным недостатком во всех экспериментах являлась случайность перестроечных озарений, отсутствие главной, основополагающей идеи, опирающейся на объективные критерии. К этому приплюсовывалось и острое нежелание государственных структур (особенно республик, краев и областей) делиться властью с местным самоуправлением.

Читатель спросит (и будет прав), а что же предлагает автор, столь долго с скучно критикующий существующее положение дел?

Идея стара, проста и , смело можно сказать, гениальна, поскольку отточена временем до чистоты бриллианта. Состоит она из трех тезисов.

Первый тезис провозглашает приоритет прав человека, которые принадлежат ему от рожденья.

Второй тезис говорит, что следующим приоритетом являются права местных сообществ (местного самоуправления), где человек реализует большую часть своих прав. Приоритетность прав и свобод человека и местного сообщества объясняется легко: государство существует лишь постольку, поскольку оно необходимо данному обществу. Трудно представить себе, что может существовать некое абстрактное государство, в котором действуют законы, парламент и правительство, а граждан и поселений нет.

Третий тезис определяет роль государства как института, обеспечивающего реализацию прав человека и прав местных сообществ, а также согласующего деятельность любых организованных структур в общенациональных интересах.

Проще говоря, местное самоуправление осуществляется в поселениях -городах, поселках и сельских населенных пунктах, то есть в границах территорий, которые люди считают местом своего проживания. Государственное управление действует вне границ поселений на территории страны в целом и на территории субъектов федерации, включая территории районов.

Таким образом, исчезает многоуровневость как в системе государственного управления так и в системе местного самоуправления.

Все органы местного самоуправления действительно уравниваются в правах, различаясь только объемом компетенции. Ни один из них не подчиняется другому, если соответствующее местное сообщество само не изъявит такого желания.

Все органы государственной власти и управления получают четко очерченный круг задач, не предусматривающий оперативного вмешательства в деятельность местного самоуправления. Государство перестает управлять объектами и начинает управлять процессами. Совершенно понятной становится необходимость законодательных органов, поскольку главным регулятором общественных отношений в этом случае может выступать только закон.

Отказ государства от мелочной (если не сказать полицейской) опеки над каждым гражданином или местным сообществом поднимает общественную активность и вынуждает решать местные проблемы собственными силами. Резко возрастает роль третьей власти -судов, поскольку споры возникают теперь между равноправными субъектами, будь то органы государственного управления, местного самоуправления или граждане.

В этой приятной глазу картине есть-таки серьезный изъян. Разделив теоретически компетенции государства и самоуправления, мы прекрасно понимаем, что в реальности неизбежно возникает, так называемая, "серая зона", то есть уровень, где государственным органам и органам местного самоуправления придется не судиться, а взаимодействовать друг с другом. А понимая это мы должны предложить такую схему, в которой бы этот изъян был, по возможности, сведен к минимуму. Такая схема в одном из вариантов могла бы иметь следующий вид:

1. Административно-территориальное деление государства предполагает собственно Российскую Федерацию, субъекты Федерации (республики, края, области, губернии и т.д.), территории, на которые делятся субъекты Федерации (районы, уезды и т.д.) и поселения (города, поселки, волости, деревни и т.д.).
2. Граждане избирают Президента России, а также своих представителей в государственные органы (на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации) и в органы городского и сельского самоуправления (на уровне поселений).
3. Для обеспечения государственных задач и согласования интересов поселений в территории, на которые делятся субъекты Федерации, органами власти субъекта Федерации назначаются главы администраций. При главах администраций формируются представительные собрания, куда по должности входят руководители местного самоуправления городских поселений и волостей.
4. В городских поселениях (городах, поселках) избираются главы городского (поселкового) самоуправления (головы, старшины и т.п.) и депутатские собрания (думы, комитеты и т.п.).
5. В сельских поселениях (деревнях, селах, станицах и т.п.) избираются главы сельского самоуправления (старосты, атаманы и т.п.).
6. В волостях избираются главы волостного самоуправления (старосты, старшины) и формируются волостные собрания, куда по должности входят главы сельского самоуправления.

Вот, в общих чертах, схема, которая обладает несколькими особенностями. Первая заключается в том, что границы деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и их совместной деятельности четко определены. Вторая состоит в том, что устраняется многоуровневость системы местного самоуправления. Все представительные органы городского и сельского самоуправления формируются в результате одних выборов. Третья предполагает достаточную степень свободы для государственных органов при необходимости изменения административно-территориального деления субъектов Федерации, поскольку в этом случае не требуется новых выборов. И, наконец, четвертая особенность в отсутствии системы всепроникающих советов и назначаемых "сверху" глав самоуправления.

В заключение добавлю, что это всего лишь самые общие мысли на тему упорядочения общественных отношений в России. Как говорят в Германии, я буду очень рад, если из этого свинства можно будет вырезать кусочек ветчины.